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(Uno sguardo d'insieme relativamente alle esperienze degli Statu Uniti d'America ed agli altri esempi provenienti dagli ordinamenti giuridici degli stati membri dell'Unione Monetaria)

A conclusione di questo scritto, dopo aver valutato la portata delle modifiche strutturali che hanno interessato la Banca d ‘Italia per effetto della nascita del S.E.B.C e della B.C.E., del nuovo testo unico bancario e quindi aver valutato la qualificabilità della Banca come Autorità Indipendente alla luce dell’applicazione dell’indice di riconoscibilità della neutralità ed aver preso in considerazione la sua possibile definibilità come Autorità Indipendente secondo un’idea di equidistanza, pare opportuno svolgere una valutazione di insieme anche su quanto avviene in altri ordinamenti giuridici per valutare le differenze rispetto al sistema operante in Italia e quindi per approfondire la posizione di tali Autorità nei sistemi che verranno presi in considerazione e cioè: l’ordinamento giuridico degli Stati Uniti e gli ordinamenti di Francia, Gran Bretagna, Germania e Spagna.

Negli Stati Uniti le Independent agencies prendono corpo intorno alla metà del secolo scorso;esse nascono per attuare un processo di regolazione pubblica dell’economia, finalizzato a disciplinare i complicati effetti di un’industrializzazione assai rapida .A titolo di curiosità, la prima ad essere istituita a livello federale fu la Interstate Commerce Commission e viene chiamata a disciplinare l’azione delle compagnie ferroviarie. Essa viene significativamente chiamata :”The poor man’s court” ad indicare che il suo ruolo giustiziale di tutela dei diritti dei soggetti meno forti nel conflitto di interessi che si apre intorno allo sviluppo delle strade ferrate ed per raggiungere il suo scopo istituzionale fu dotata di poteri non solo propriamente amministrativi ma anche regolamentari( rulemaking) e paragiurisdizionali( quasi-judicial).Storicamente, i primi interventi furono molto cauti ed eccessivamente giurisdizionalizzati e questo finì con l’attenuare la spinta di tutela di esigenze più diffuse e considerate come “Public interest”. Lo sviluppo storico dell’ordinamento giuridico Nord-Americano ha mostrato una grande attenzione alla necessità di queste Agenzie, con una continua applicazione alla realtà economica e giuridica.

Il ruolo giustiziale delle Independent Agencies è chiaro fin, come visto, dalla Interstate Commerce Commission : gli interessi diffusi e collettivi affidati alla protezione della agenzie vengono sistematicamente equiparati al Public interest dall’ordinamento giuridico e se in una prima fase predomina l’expertise tecnica, dall’inizio del ‘900 ad essa si affianca l’indipendenza intesa come larga autonomia dal governo e dai gruppi economici.La numerosità delle agenzie mostra anche la forte relatività dei tratti caratteristici delle stesse che assumono differente intensità a seconda del diverso atteggiarsi della struttura interna delle agencies e del contesto economico ed istituzionale.Questi sono organi pubblici demandati ad assicurare imparzialmente sia il rispetto della concorrenza, sia il soddisfacimento del Public Interest . La peculiarità del sistema sta tutto nella delega di poteri sostanzialmente normativi, ossia nel potere dell’agenzia di combinare e conciliare gli interessi in conflitto senza soggiacere a vincoli legislativamente predeterminati in base, cioè, a semplici parametri di equilibrio .E’ dunque una formula organizzativa che ha il vantaggio della grande flessibilità alle esigenze di settori nuovi o in continua espansione , ma contestualmente il difetto di attribuire ad un unico soggetto un cumulo di poteri veramente ampio.

A partire dagli anni settanta, il modello è stato trasferito negli ordinamenti giuridici europei, sostanzialmente mantenendone i tratti tipici dei corrispondenti organismi americani.

Nell’ordinamento francese ha avuto notevole sviluppo l’aspetto delle autorités administratives indépendantes; queste autorità, similmente al cliché statunitense, sono nate per finalità di protezione di diritti e di interessi di individui e di gruppi in ambiti in cui gli stessi diritti e gli stessi interessi sono intensamente “minacciati” dalla presenza di poteri forti . Le principali autorità operanti sono: La commission des opérations de bourse(1978); Le Conseil de la concurrence(1978) con funzioni antitrust; La Commission nationale de l’informatique et des libertés(1978); Le Mediateur(1973) un organismo chiamato ad operare contro gli abusi burocratici e molte altre.

La loro indipendenza dal Governo è garantita da procedure per la nomina degli organi di vertice che prevedono l’ingerenza del Parlamento o designazioni da parte di Alte Corti o di Ordini professionali; anche per queste non sono previste forme di subordinazione gerarchica o di sottoposizione a direttive amministrative. Per quel che riguarda i poteri, sono previsti poteri di proposta, raccomandazione, persuasione che sono affiancati da potestà decisionali, di natura amministrativa, talvolta anche di natura regolamentare e paragiurisdizionale, anche se in misura meno marcata di quanto avviene nell’ordinamento Statunitense.
In Gran Bretagna, si è registrato un grande sviluppo di queste forme organizzative della P.A., particolarmente dotate di larga Autonomia nei confronti dell’esecutivo. La caratteristica distintiva, però, si può ravvisare nel fatto che l’amministrazione britannica aveva già avuto una lunga tradizione di Amministrazioni Indipendenti o semi-indipendenti dotate di poteri quasi-giudiziali e ricondotte alla categoria degli “Administratives Tribunals ” . In una simile struttura amministrativa, risulta essere più forte il ruolo di sostituzione rispetto al giudice e quindi l’applicazione di procedure del tutto simili a quelle giurisdizionali, ovviamente non perfettamente sovrapponibili; tuttavia, i più recenti esempi di Autorità poste in essere sono titolari di potestà amministrative e normative( delegated legislation) del tutto simili alle esperienze statunitensi e francesi: a titolo di esempio, si può ricordare la Monopolies and Mergers Commission, con funzioni Antitrust oppure la Independent Broadcasting Authority.

Per quanto riguarda la Spagna e la Germania, anche qui trovano riscontro queste forme di nuova organizzazione della Pubblica Amministrazione, ma decisamente su un piano più ridotto e meno ampio di quello fin ora interessato nell’esperienza anglo-americana e francese.

Raffrontando le varie esperienze, però, si manifestano le differenze che sostanzialmente si possono raggruppare sotto tre ordini di considerazioni .

In primo luogo, risulta profondamente diverso il contesto dei soggetti regolati dalle Autorità: mentre negli Stati Uniti, nella stragrande maggioranza delle ipotesi, sono le imprese private ad esserne sottoposte, in Europa le autorità indipendenti sono chiamate a regolare anche una buona fetta del settore pubblico, sia imprenditoriale sia burocratico.

In secondo luogo, sono diversi anche i modelli organizzativi della P.A., considerata nel suo complesso; se le Agenzie, nel sistema americano, sono elemento connaturale all’ordinamento, gli ordinamenti giuridici europei, con l’eccezione della Gran Bretagna, vedono queste forme particolari come ancora qualcosa di eccezionale, non duraturo per il fatto che il sistema è ancora troppo rigidamente legato alla struttura ministeriale, con la conseguenza di portare ad eccessive forme di interferenza tra la funzionalità dei Ministeri e la funzionalità delle Autorità in questione.

Abbiano detto che tutto questo succede ad eccezione della Gran Bretagna, perché in tale ordinamento la posizione di tali Autorità ha pari dignità rispetto alla componente ministeriale, forse proprio per la ricchezza di forme che storicamente hanno caratterizzato la Pubblica Amministrazione Anglosassone. Cercando una spiegazione al fenomeno, possiamo dire che è la stessa struttura dei Ministeri ad essere più flessibile, consentendo più agevolmente di instaurare un rapporto di pari dignità con tali Autorità, anche perché storicamente tali Authorityes sono nate all’interno dei vari Ministeri di riferimento.

In terzo luogo, l’aspetto che maggiormente differenzia le Autorità, da una parte all’altra dell’oceano, è che le Agenzie statunitensi sono dotate di poteri più ampi e penetranti di quelli riconosciuti alle omologhe autorità europee; a sostegno di questa affermazione si deve ricordare la tesi, piuttosto diffusa in Francia, per cui le Autorités administratives indépendantes sarebbero dotate di poteri più persuasivi che decisori, esprimendo più autorevole convinzione più che coazione .

Nella realtà delle cose non mancano, alle autorità indipendenti continentali poteri decisori in funzione di tutela e di arbitraggio verso posizioni più deboli, solo che, rispetto a quanto avviene negli Stati Uniti, questi sono meno estesi. Bisogna anche sottolineare che tali forme di organizzazione della P.A. in Europa sono esperienze piuttosto nuove , che cominciano a muovere i primi passi a partire dall’inizio degli anni settanta, mentre negli U.S.A. hanno già alle spalle un secolo di attività, con tutta l’esperienza che un secolo di attività può portare, in un sistema giuridico dove non ci sono i rigidi schemi strutturali come quelli presenti negli ordinamenti giuridici europei.

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LA BANCA D'ITALIA COME AUTORITA' INDIPENDENTE - tesi di laurea di Pierrenzo Noventa (Univ. di Parma)



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