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Fri28Feb200315:00
3.4 - La Banca d'Italia nel nostro ordinamento giuridico
(La Banca d'Italia e la sua qualificabilità come autorità indipendente nel nostro ordinamento giuridico alla luce dell'indice di riconoscibilità della neutralità)

La Banca d’Italia ha subito profondi mutamenti sia funzionali, con il nuovo testo unico bancario (dlg.n°385 del 1°settembre 1993), sia strutturali con la nascita del Sistema Europeo di Banche Centrali e della Banca Centrale Europea per cui delle tradizionali funzioni:
1) regolazione del mercato monetario;
2) direzione e vigilanza del sistema creditizio;
3) servizio di tesoreria;
4) emissione di carta moneta;
5) servizio delle stanze di compensazione;
6) attività bancaria le sono rimaste, in via diretta, solo quelle relative alla vigilanza e ed alla direzione del settore creditizio.

Questo nuova posizione incide sicuramente sulla sua configurabilità come Autorità Indipendente, facendo trasparire problematiche di individuazione che cercheremo di analizzare.

La Banca può utilmente accostarsi all’idea di Autorità Indipendente soprattutto in relazione alle sue funzioni residuali ed in funzione di vicende relative alle ristrutturazioni( di cui vedi legge 218 del 30 luglio 1990 e d.lg. n°356 del 20 novembre 1990) nonché alle privatizzazioni( vedi D.L. n.° 332 del 31 maggio 1994, convertito con modificazioni in legge n°474 del 30luglio 1994) tanto che alcuni autori ne hanno definito l’attività come:”funzione essenziale di snodo, di valvola di regolazione e di arbitraggio tra i grandi gruppi nazionali ed esteri ”.Per questa via, altri hanno affermato che essa si pone come snodo tra il mercato e l’autorità politica per la possibilità di quest’ultima di avvalersi delle informazioni che la Banca d’Italia, in qualità di regolatrice del sistema creditizio, può offrire dopo averle assunte nell’esercizio della sua attività di “vigilanza sul sistema”.Questo accade perché l’attività istituzionale della vigilanza da parte della Banca, si dilata partendo da una operatività puntuale sino a tracimare in un’attività di sistema, data la direzione della sua attività verso l’ottenimento di un progressivo rafforzamento e lo sviluppo del sistema creditizio e degli intermediari finanziari, attraverso il monitoraggio continuo del sistema per garantire il raggiungimento dello scopo previsto dalla legge,quello di assicurare stabilità, efficienza, concorrenzialità al sistema creditizio nel suo complesso .

Quindi secondo questa tesi, che configura ancora il sistema creditizio come un “ordinamento sezionale non aperto al mercato in cui operavano un numero limitato di operatori che si occupavano di un numero ristretto di operazioni e che, soprattutto, sottostavano alla attività di direzione in senso proprio della Banca d’Italia e del Tesoro” il plesso Banca d’Italia-C.I.C.R.-Ministero del Tesoro rappresenterebbero un’ente-autorità amministrativa ”quasi indipendente” al quale vengono affidate potestà precettive penetranti nei confronti di un numericamente determinato gruppo di operatori( anche se non limitato) riunito obbligatoriamente in un albo .
La trasformazione del mercato da chiuso, dove operavano pochi operatori sottoposti ad una attività di direzione da parte del plesso di cui sopra, ad aperto oltre alle numerose leggi degli anni ’90, che hanno inciso sulle attribuzioni delle Autorità creditizie(Banca d’Italia e C.I.C.R.), se appunto per alcuni non hanno cambiato la natura sezionale del sistema ed hanno portato a quella definizione di ente-autorità”quasi indipendente”, impone di approfondire l’analisi per valutare se si possa dire che la Banca sia o no un autorità indipendente.

Le leggi del 1990 hanno avuto l’effetto di far venire meno buona parte dei poteri amministrativi di direzione, con la conseguenza di funzionalizzare l’impresa bancaria che ha spinto ulteriormente verso il mercato l’attività creditizia ma le stesse leggi non sono state cosi risolutive per l’eliminazione di tali poteri amministrativi. A questo proposito, si può ricordare che la Banca d’Italia, escluso che possa adottare programmi di settore, tuttavia può produrre “disegni generali”che poi coincidono con l’indiscusso potere della Banca di indirizzare le società bancarie verso obbiettivi generali di efficienza mediante norme secondarie e terziarie oltre che mediante funzioni individuali, in sede di controllo o di presentazione di progetti di trasformazione; ancora si può fare riferimento alla sussistenza dei poteri di autorizzazione all’attività bancaria, alla partecipazione al capitale di banche, alla disciplina di particolari categorie di banche, alla disciplina della vigilanza oltre alla disciplina dei gruppi.

Quello che, però, insinua dubbi sulla qualificabilità nel senso di Autorità Indipendente della Banca è proprio il permanere dei poteri di cui si è fatto cenno nel periodo precedente; infatti, se queste potestà non fossero presenti non ci sarebbe dubbio su tale inserimento. I poteri in questione, si concretano in forme di ingerenza sulla vita delle imprese che non si possono giustificare se si accoglie la tesi per cui elemento caratterizzante tali Autorità è costituito dalla loro funzione di regolazione in una prospettiva di arbitraggio degli interessi in gioco nel settore cui ciascuna di esse è preposta , in una parola il loro essere neutrali in relazione agli interessi gioco sia nei confronti dei singoli sia nei confronti delle imprese operanti.

E’ chiaro che il Governo non può dare direttive sull’operatività della Banca, per cui stando a questa idea ci troveremo entro i confini della separazione con il potere esecutivo, ma è altrettanto vero che i rapporti tra Governo e Banca d’Italia non potranno mai porsi in posizioni diametralmente opposte( ovviamente fatti salvi i casi di scuola di posizioni governative che non hanno a cuore la stabilità del sistema); il fatto che, anche col testo unico del 1993 si sia mantenuta questa situazione di “interrelazione non dichiarata” è dovuta a resistenze di ordine politico che trovano il loro riscontro del dettato dell’articolo 47 della Costituzione che prescrive la tutela del risparmio mediante il controllo dell’esercizio del credito. In quest’ottica, però, dobbiamo ricordare che nella funzione della vigilanza sul credito entra in gioco anche il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio il quale, per sua natura e composizione, può essere portatore di valutazioni di ordine politico.

E’ un rischio di certo attenuato visto che l’art. 4 del nuovo testo unico prevede che le proposte delle deliberazioni del Comitato di cui ai tit. II e III e all’art. 107, siano formate dalla Banca d’Italia, però questo costituisce un elemento a sfavore della qualificazione ricercata .

La Banca d’Italia appare dunque in posizione peculiare dato che nel settore, unico ormai, rimastole di competenza, permane una struttura di controllo che non si concilia con l’idea di libertà del mercato creditizio; essa sicuramente si pone in posizione di indipendenza e di imparzialità nel settore, ma non può dirsi che la sua azione sia neutrale, attributo ben diverso dall’imparzialità, intendendo per neutralità una posizione di regolazione in funzione di arbitraggio degli interessi in gioco. L’indipendenza di cui è stato fatto cenno se formalmente non c’è, visto che la Banca ha un referente politico concretizzato dal C.I.C.R., di fatto si riscontra visto quanto statuisce il nuovo testo unico e di cui, prima, è stato fatto cenno.

L’imparzialità dell’azione della Banca è ravvisabile proprio nel fatto che essa, comunque, fa parte della Pubblica Amministrazione, la cui azione ne é imperniata, ma anche nel fatto che essa svolge la sue funzioni con autonomia di giudizio, quindi con una propria politica legata esclusivamente a criteri tecnici e non agli indirizzi dell’esecutivo.

La sua non “Neutralità” la si deve invece dedurre dal permanere di poteri di direzione e di controllo che fa intravedere una convivenza tra mercato regolato ed ordinamento sezionale amministrato .

Risulta evidente che questa si configura come una ipotesi che tende ad escluderne la configurabilità come Autorità Indipendente pur non dimenticandone l’ampia sfera di autonomia ed indipendenza di cui essa gode, forse in ragione della sua particolare competenza tecnica; questa configurazione spiega, poi, il comportamento tenuto dalla stessa Banca d’Italia nel corso dell’anno 1999 di fronte ai casi in cui la stessa ha negato l’autorizzazione alle offerte pubbliche di acquisto e scambio che coinvolgevano noti e importanti istituti di credito italiani: infatti se fosse configurabile come Autorità Indipendente essa avrebbe dovuto operare come regolatore in funzione di arbitraggio degli interessi dei risparmiatori da un lato e dall’altro operare come regolatore di intese che avrebbero potuto essere restrittive della libertà di concorrenza; nella realtà dei casi è parso che il suo intervento fosse diretto a preservare il controllo ed il suo indirizzo sul sistema.

Sarebbe plausibile pensare, a sostegno di questa affermazione, che se fosse avvenuto il contrario, la posizione della Banca sarebbe stata in qualche modo toccata dalla plausibile richiesta di ingerenza della Autorità indipendente per antonomasia, la CONSOB, per lo meno quando gli istituti coinvolti fossero regolarmente quotati in borsa.

Il paragrafo precedente porta con sé la considerazione che la Banca d’Italia non possa definirsi come Autorità Indipendente perché essa non si porrebbe in una posizione di tutela di interessi diffusi in funzione di esigenze giustiziali a garanzia delle posizioni giuridiche soggettive, ciò che, invece, caratterizza le medesime Autorità.

Questa definizione importa però la conseguenza che le Autorità in questione operino come centri di potere che intervengono nel momento in cui il meccanismo del libero mercato si inceppa oppure si vengono a creare situazioni che ne falsano l’operatività; quindi, a ben vedere, esse sono neutrali in quanto sono tecniche, servono perché si vuole tutelare l’homo oeconomicus come tale, distinguendolo dal cittadino, dall’essere umano.

Tecnicamente, però, neutralità non ha solo questo significato: o meglio, non è detto che l’operatività di tali Autorità debba mostrare la loro neutralità in questo senso.

Mi spiego meglio: se si prende l’idea della neutralità non come esigenza di intervenire per tarare un meccanismo che è soggetto a starature, quanto piuttosto come equidistanza per garantire un fine superiore, bisogna anche dire che la neutralità tipica delle Autorità Indipendenti è espressione dell’adeguamento dello Stato-organizzazione alle nuove esigenze che la società impone, il che postula l’intervento della politica anche in questi nuovi centri di potere.

Per il mezzo di questa configurazione delle Autorità Indipendenti come Poteri Neutrali che rappresentano la razionalizzazione della politica le esigenze di tutela dei fini sociali, della tutela del “welfare state” verrebbero garantite da queste Autorità che concretizzano l’intervento della politica attraverso forme nuove, più rispettose dell’iniziativa economica privata( o meglio in modo più economico rispetto alla stagione delle partecipazioni statali o, ancor prima, dei programmazione economica quinquennale).

Sostanzialmente, sulla base di quanto affermato da autorevole dottrina, si può dire che le Autorità Indipendenti sono tali non per necessità di un esagerato tecnicismo e per l’esclusione della politica dagli ambiti interessati, quanto piuttosto per farla rientrare con forme nuove in ambiti in cui più marcato si sente lo scollamento tra società e Stato.

Ma allora, se definiamo così l’intrinseca natura delle Autorità in questione, come valutare la posizione della Banca d’Italia? Si potrebbe affermare che essa si configura come Autorità Indipendente per vari motivi: il primo è quello per cui alla nomina del Governatore partecipa il Governo (anche se l’intervento questione è considerato più una ratifica che un apporto concreto); il secondo perché nella sua operatività essa procede in stretto contatto con un organo politico( il Comitato Interministeriale Credito e Risparmio).

E’ su questo secondo punto su cui si vuole porre l’attenzione; il fatto che si è sempre detto che la Banca è alla testa di un ordinamento sezionale , ovvero un habitat in cui le imprese ivi operanti si pongono in rapporto di direzione e controllo da parte dei pubblici poteri, il fatto, poi, che in seguito alla nascita del Sistema di Banche Centrali Europee, le siano rimasti i soli poteri di Vigilanza nel settore del credito ed il suo operare non tralasciando l’intervento del C.I.C.R., permette di configurarne la neutralità nel senso di equidistanza dai fini sociali previsti dalla Costituzione ed gli scopi individuali dei singoli; e per fare questo è necessario non creare delle entità staccate dalla realtà politica che rechino con sé l’illusione del ricorso al tecnicismo, quanto piuttosto delle entità neutrali in quanto politiche; e questo lo si può ravvisare nell’operatività della Banca d’Italia che deve operare tenendo conto dell’intervento del Comitato(organo politico) e perché deve operare al fine di raggiungere i fini sociali previsti dalla Costituzione all’articolo 47 nella sua veste non di “orologiaio” quanto piuttosto di Pubblica Amministrazione che opera in veste nuova, coerente con le esigenze della società che non tollera più interventi predefiniti dall’alto, ma definiti, a livello zero, dalle stesse PP.AA operanti man mano che si presentano.

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LA BANCA D'ITALIA COME AUTORITA' INDIPENDENTE - tesi di laurea di Pierrenzo Noventa (Univ. di Parma)



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