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Tue25Feb200315:00
3.2.2 - Le motivazioni della posizione al di fuori del potere esecutivo
(delle autorità indipendenti)
La tendenza a staccare queste autorità dall’alveo del potere esecutivo si può già ravvisare negli artt. 97 e 98 della Costituzione, laddove si afferma che la Pubblica Amministrazione si ispira al principio della separazione della politica dall’amministrazione.Tendenza che già aveva avuto le sue prime manifestazioni ai tempi dell’unificazione e che aveva trovato strenui assertori in quelli che intravedevano i pericoli che si sarebbero concretati in caso di ingerenze della politica nell’amministrazione.

Se poniamo l’attenzione sul nostro ordinamento costituzionale, il potere giudiziario è esplicitamente definito indipendente da qualsiasi altro potere: il che rende l’indipendenza di tale ordine sicuramente più netta rispetto all’indipendenza dell’amministrazione rispetto alle ingerenze degli apparati di Governo ; il motivo di tale insicurezza sta nel fatto che la nostra Costituzione riconduce l’amministrazione nell’ambito del Governo -essendone il braccio operativo-ma non la prende in considerazione in via diretta oltre al fatto che afferma la responsabilità politica del Ministro davanti al Parlamento per l’attività svolta dal suo Ministero.

Il problema può essere risolto cercando i rimedi che permettano di preservare l’attività amministrativa dalle ingerenze della politica, di cui ovviamente l’attività del Governo risulta impregnata.

Dobbiamo porci delle domande per verificare quali siano le esigenze che impongano la separazione, non solo formale ma operativa, dell’amministrazione nel suo manifestarsi e possiamo trovarne la risposta prendendo in considerazione due esigenze rilevanti:

1) la necessità della stabilità degli apparati amministrativi allo scopo di evitare che sommovimenti politici possano intaccare la continuità della funzione amministrativa .
2) la necessità di dare attuazione ai principi che la nostra carta costituzionale prevede per l’attività dei pubblici uffici: cioè garantire che i pubblici uffici:”siano organizzati…in modo da assicurare l’imparzialità ed il buon andamento”.Il principio dell’imparzialità è volto a far in modo di considerare tutti i cittadini sullo stesso piano, prescindere da qualsivoglia connotato sociale, per cui se l’amministrazione fosse concepita come espressione della politica dominante si porrebbe in grande pericolo; viceversa il principio del buon andamento dell’amministrazione richiede che il personale impiegato risulti dotato di competenze tecniche specifiche che non necessariamente sono in possesso dei politici, dato che l’investitura politica ne prescinde.

A guardare il disegno costituzionale, l’amministrazione tradizionalmente intesa, dovrebbe essere in grado di assicurare, con un elevato grado di imparzialità, compiti specifici, espressione di nuove esigenze della collettività; in realtà questo non è tanto che si è provveduto a attribuirne la competenza ad organismi nuovi, di difficile catalogazione.

Questa dislocazione ha dato adito a numerose posizioni dottrinarie; alcuni autori hanno preso atto del fenomeno limitandosi a farlo rientrare nella manifestazione di una crisi del principio dell’unità dello Stato .Questa corrente dottrinaria, consapevole dei rischi di una siffatta posizione, giunge ad affermare che tali soggetti non dovrebbero essere catalogati negli organi amministrativi, bensì tra gli organi costituzionali.

A questa posizione dottrinaria fa eco, negandola, un’altra che, basandosi sulla disciplina dell’Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità in materia di energia, sostiene che detta autorità costituirebbe un amministrazione settoriale cui si aggiungerebbe la funzione di garanzia degli interessi degli utenti ; si tratta sicuramente di funzioni riconducibili all’amministrazione ma in senso particolare, che ne giustifica l’indipendenza e cioè: per le funzioni di amministrazione, per la soddisfazione di esigenze di carattere tecnico, per la funzione di garanzia di interessi degli utenti, per evitare ogni forma di condizionamento politico sulle determinazioni dell’autorità.

Soprattutto per questo secondo aspetto, si sono levati dubbi di costituzionalità per il fatto dell’ampia delega di poteri normativi conferita a tale autorità e per l’abbandono della regola della responsabilità ministeriale nei confronti del Parlamento; a tutto questo viene data un’agile risposta incentrata sul mantenimento e sul rispetto del principio di responsabilità davanti al Parlamento, nel senso che gli amministratori sono nominati dal Governo e devono contare sul consenso dei due terzi dei componenti delle commissioni permanenti.

A fianco di queste opinioni dottrinarie, si è fatta strada una dottrina che, invece di prendere semplicemente atto della tendenza in atto, pone l’attenzione sulla ricerca di ragioni giustificative della posizione esterna di tali autorità ravvisandone le motivazioni nel fatto che il legislatore ha dovuto affidare le funzioni di tutela di particolari forme di interessi collettivi di rilevanza costituzionale, che richiedono una tutela forte, ad organismi indipendenti dotati di una posizione di terzietà, di forte imparzialità, di evidente neutralità, di esplicita indifferenza verso gli stessi interessi tutelati. Si configura, dunque, una regolazione di quei settori non secondo criteri di ispirazione politica bensì secondo canoni che, oltre ad essere ispirati a criteri tecnici e specialistici, sono espressione di rispetto dei principi di garanzia e di neutralità. Questo risulta essere il punto di arrivo di una valutazione che ha enucleato i caratteri tipici dell’ambito di operatività di queste autorità affermando quanto segue:
1) Esigenza di rispondere a esigenze di particolare tecnicismo e specializzazione, non altrimenti tutelabili dall’amministrazione tradizionalmente intesa.
2) Tendenza di alcuni settori economici all’autosufficienza.
3) Ricerca di organi che non solo rispettassero criteri di competenza specialistica ma anche di imparzialità necessari per fornire tutela a categorie di soggetti esposti a poteri forti.

Il fatto che poi, parlando di Autorità Indipendenti, ci troviamo di fronte ad organismi la cui funzione fondamentale è quella di regolazione e protezione di interessi collettivi in alcuni settori di grande portata sociale , risulta evidente che detta funzione deve essere libera da condizionamenti da parte del potere politico, da un lato, ma anche, dall’altro, dei gruppi di privati permettendo la tutela dei cittadini dallo sfruttamento dei vantaggi derivanti dall’abuso di una posizione dominante.

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LA BANCA D'ITALIA COME AUTORITA' INDIPENDENTE - tesi di laurea di Pierrenzo Noventa (Univ. di Parma)



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