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Quanto finora osservato può essere d’aiuto per comprendere, in via generica, quali siano state le motivazioni per cui sono nate queste Autorità; ciò, tuttavia, non può essere sufficiente ai fini di una catalogazione generale.

E’ quindi necessario, dopo averne delineato i tratti comuni, le finalità, approfondirne l’analisi cercando di individuare le caratteristiche distintive.

Abbiamo visto che esse nascono per dare una risposta alle nuove esigenze della collettività e per una progressiva sfiducia nello Stato con la particolarità che esse promanano dallo stesso Stato nel quale sta venendo a mancare la fiducia da parte dei cittadini; è per questo motivo che la dottrina ha, per loro, coniato definizioni del tipo”Amministrazioni Indipendenti ad alto tasso di imparzialità” oppure di “Organismi Super Partes” . La definizione più corrente è quella di Autorità Amministrative Indipendenti, alle quali è consentito di operare al riparo da influenze interne ed esterne, in particolare dall’indirizzo politico governativo .

Il problema di fondo è che, nel nostro ordinamento, ci troviamo di fronte ad un gruppo disomogeneo di centri di potere entro cui ciascuna autorità gode di forme di operatività e di struttura diverse; sarebbe possibile dire che per tutte si dovrebbe parlare di persone giuridiche pubbliche, solo che questa qualificazione risulta espressamente chiarita solo per la CONSOB, mentre per le altre si dovrebbe operare in via interpretativa prendendo in considerazione un complesso di elementi, che però non sono rintracciabili in ogni forma di A.I. operante.

Quello che però è possibile fare è rilevare che:
1) La costituzione dei nuovi organismi avviene sempre per atto legislativo con la partecipazione delle opposizioni.
2) La nomina dei singoli componenti che guidano l’istituzione avviene per atto pubblico; sono previste forme di incompatibilità particolarmente severe.
3) La selezione del personale avviene sempre per concorso pubblico.

A sostenerne ancora il carattere pubblico è la possibilità per esse di intervenire, esprimendo pareri, sulle iniziative legislative e regolamentari, su richiesta dell’amministrazione o dell’ente pubblico interessati, in condizione di parità con la Ragioneria Generale dello Stato e del Consiglio di Stato. Questo potere, certamente, non è riconoscibile in nessun altro soggetto privato.

Ancora, guardando agli atti emessi da questi soggetti essi sono immediatamente impugnabili davanti al Tribunale Amministrativo Regionale(se amministrativi) con la conseguenza che, essendo atti di diritto pubblico, sono espressione di una potestà giuridica pubblica , quindi provengono da un’Autorità Pubblica ovvero rappresentano la concretizzazione di un potere di imperio .Quello che però ci rivela il loro carattere pubblicistico é il potere di svolgere indagini, ispezioni, richiesta di notizie alle PP.AA oltre alla possibilità, per alcune di queste autorità, di emettere sanzioni pecuniarie ( A questo proposto si possono prendere in considerazione gli artt.14,15 e 19 della legge del 1990 sull’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato; altresì esplicativo di questo potere è l’art.2, nn. 8 e18, lett.c, della legge n°481 del 1995 sull’Autorità di regolamentazione dei servizi di pubblica utilità).

Tutto questo affermato, se è vero che ci porta a determinare il collegamento di questi soggetti ad interessi pubblici, è altresì evidente che per tutti i soggetti appartenenti a questa categoria mancano gli elementi che sono fondamentali per stabilire i collegamenti con lo Stato .

In primo luogo, per nessuno di questi soggetti è previsto che siano sottoposti a forme di assoggettamento e forme di controlli atti a consentire ai pubblici poteri un intervento correttivo sulla loro attività; in seconda istanza, salvo che per la CONSOB( cfr art.1, u.c., legge 281 del 1985)sono previste forme di controllo eccezionale rappresentato dallo scioglimento degli organi con possibilità di nomina di un Amministratore Straordinario.

Questa peculiare loro posizione, altro non fa che confermare che se essi operano in collegamento con la Pubblica amministrazione, essi ne sono estranei; rappresentano un modus intermedio di sviluppo dell’attività amministrativa volto alla tutela di interessi, diffusi o collettivi, che non potrebbero esserlo in maniera forte dalla normale struttura della macchina della Pubblica Amministrazione. E’ perciò che se si possono configurare come persone giuridiche pubbliche, non possono essere accorpati nella galassia degli Enti Pubblici.

In particolare, se è vero che nella nostra Costituzione sono previsti numerosi organismi indipendenti, è altresì vero che le Autorità in questione presentano profili di accentuata indipendenza non solo nei confronti dello Stato come Ente Pubblico ma anche, e soprattutto, nei confronti della totalità dei soggetti indistintamente ; indipendenza che, giova ricordarlo, nasce non dall’interesse dello Stato alla continuità, bensì da istanze che provengono dal basso oppure da altra origine; il potere delle Autorità indipendenti di disapplicare la normativa interna a favore di quella comunitaria ne costituisce una conferma .

Tirando le fila del discorso, potremmo arrivare a due ordini di conclusioni:
1) Le Autorità Indipendenti godono di forme di indipendenza più accentuate rispetto a quelle garantite agli altri organi indipendenti e questo ne rende difficoltosa una loro classificazione entro i poteri dello Stato.
2) Le Autorità Indipendenti, pur essendo fortemente svincolate dal Governo, nei cui confronti in ragione delle proprie competenze gli sottraggono via via attribuzioni, lo sono altresì dal Parlamento . Infatti, anche se la loro indipendenza è frutto di una decisione legislativa, tuttavia questo non determina alcuna forma di loro sudditanza all’organo legislativo; esse, lungi dal sottostare al Parlamento, ne condividono l’indirizzo politico, si affiancano all’attività del Parlamento acuendo , in tal modo, la presa di distanza dallo Stato –Apparato.

Il successivo ed i seguenti paragrafi saranno dedicati alla ricerca delle ragioni ulteriori che hanno spinto il legislatore a porre tali Autorità al di fuori del Potere esecutivo ed alla determinazione di un indice di riconoscibilità alla luce del quale si procederà ad un valutazione della posizione della Banca d’Italia.

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LA BANCA D'ITALIA COME AUTORITA' INDIPENDENTE - tesi di laurea di Pierrenzo Noventa (Univ. di Parma)



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