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Fri21Feb200315:00
3.2 - L'idea di autorità indipendente
Dobbiamo domandarci quali siano le ragioni giustificatrici della nascita di tali Autorità e, soprattutto, delle attribuzioni di questi organi dello Stato.

In prima istanza, appare opportuno rilevare che le finalità per cui sono state create le Autorità Indipendenti in qualsiasi ordinamento giuridico che si prenda in esame, appaiono essere di natura giustiziale: cioè fornire protezione a categorie di interessi, generalmente collettivi o diffusi, sottoposti alle influenze di poteri forti ; un esempio paradigmatico in proposito è quello della tutela degli interessi dei consumatori e dei produttori verso le grandi concentrazioni monopolistiche, oppure della tutela degli interessi dei risparmiatori e degli investitori nei confronti delle società quotate in borsa; oppure, in relazione alla Banca d’Italia, la tutela dell’interesse collettivo alla stabilità e alla solvibilità del sistema creditizio interno .

In seconda battuta, l’indipendenza di tali Autorità si è concretata in forme di autonomia qualificata sia nei confronti dei soggetti imprenditoriali operanti nel settore sia nei confronti del Governo; l’autonomia in questione, viene garantita da particolari procedure per la nomina degli organi di vertice, di regola scelti con l’intervento del Parlamento; dalla durata del mandato, sfalsato rispetto ai tempi delle cariche politiche che sono intervenute alla loro nomina; da severe regole in materia di incompatibilità e di conflitti di interesse. Tutto questo porta alla conseguenza che per queste Autorità sia assente una qualsivoglia forma di subordinazione alle altre amministrazioni pubbliche.

Ultimo, ma non certo meno importante aspetto, è quello per cui esse, dalle leggi istitutive, hanno ricevuto un insieme composito di funzioni che non sono mai qualificabili come funzioni di gestione ma di controllo, regolazione, sanzione; un insieme di funzioni che usualmente sono ripartite fra i diversi poteri dello Stato .

Se, poi, prendiamo in considerazione l’esperienza Anglosassone, a fianco delle tradizionali funzioni amministrative (di autorizzazione, di vigilanza) troviamo funzioni cd”quasi-legislative” (o di normazione secondaria) oltre a funzioni di soluzione di controversie e di decisione, definite altresì “quasi-judicial”; proseguendo in questo breve accenno, possiamo affermare che la commistione di funzioni eterogenee, di regola affidate ai diversi poteri dello Stato, è tipica e ben evidente nelle independent agencies statunitensi, mentre negli ordinamenti giuridici europei risulta meno intensa.

Quanto appena affermato, se ci permette di delineare i punti cardine entro cui ci si muove quando si parla di Autorità Indipendenti, tuttavia non è sufficiente per garantirne una categorizzazione giuridicamente rilevante.

Quello che si vuole dire è che di fronte ad una nozione di Autorità Indipendenti, è abbastanza facile sostenere che non è possibile parlare di unitarietà della nozione perché troppi sono gli elementi di diversità tra i vari tipi appartenenti a questo genere; per fini generali, potrebbe essere detto che esse si risolvono in un regime derogatorio rispetto al tradizionale modello di pubblica amministrazione .Questa è, però, un’affermazione che non può essere accettata perché, così facendo, si verrebbe a togliere rilevanza ad una nuova forma di estrinsecazione della Pubblica Amministrazione .

E’opinione comune nella dottrina che questa tendenza sia dovuta al fatto che il nostro legislatore attribuisce il nomen”Autorità”anche ad organismi che, in luogo di essere indipendenti ed autonomi, si pongono in condizione di subordinazione e dipendenza rispetto al Governo ed alla Pubblica Amministrazione ; ciò porta con sé l’evidentissimo rischio di un logoramento e di un ampliamento esagerato della nozione con l’unico risultato certo di annullarne il concetto.

Quello che invece potrebbe risultare utile sarebbe di indicare un nucleo concettuale unitario di Amministrazione Indipendente che in qualche modo serva da indice di riconoscibiltà per le medesime Autorità; secondo attenta dottrina questo minimo comun denominatore sarebbe costituito da due elementi:

A) La separazione dal Governo.
B) L’adesione di questi nuovo organi agli interessi emergenti della società.

Il primo elemento porta con sé la rottura della regola della responsabilità ministeriale per quanto riguarda l’operato delle Autorità Indipendenti; il secondo funge da stampella per il primo in un senso ben determinato ovvero la rottura della regola della responsabilità ministeriale porta alla conseguenza della possibile critica di carenza di legittimazione democratica nell’azione delle Autorità in questione. E’ altresì vero che questi nuovi organi, rispondendo alle nuove esigenze degli interessi della società, si pongono essi stessi come portavoce della società, non essendo più, per il loro operato, necessario un referente politico dotato di rappresentatività. Essi rappresentano la punta più avanzata della tutela della legittimazione democratica.

Quello che appare ormai pacificamente accettato è che per queste Autorità, più che una nozione unitaria, si deve fare riferimento ad un idea di che inglobi in sé i due elementi costituenti il cd. minimo comun denominatore, cioè la separazione dal Governo e l’adesione agli interessi emergenti della collettività.

Sorge a questo punto un problema di rilievo che deve essere preso in considerazione: quello della natura giuridica di tali Autorità.
Partendo dalla considerazione che le Autorità Indipendenti non perseguirebbero la cura di interessi pubblici o collettivi, piuttosto operando in posizione di terzietà, esse qualificherebbero fattispecie concrete sulla base di specifiche normative per arrivare all’emissione di pronunce o misure sanzionatorie, ordinatorie, risarcitorie o ripristinatorie ; quindi per questa via la natura di queste autorità sarebbe quasi giurisdizionale, facendosi riferimento a quanto accade nell’ordinamento statunitense con le Independent Agencies , dove la funzione decisoria e “quasi-judicial” risulta ben evidente.

Secondo un altra corrente dottrinaria, si può affermare che esse costituirebbero organi appartenenti all’esecutivo che svolgono funzioni amministrative( e per questa via realizzando interessi pubblici) anche se in modi particolari e diversi dal tradizionale modus operandi della P.A., con un elevato tasso di imparzialità .

Va comunque rilevato che tali A.I. perseguendo fini di pubblico interesse, anche se questi del tutto specifici, operano come organi amministrativi nell’esercizio di poteri amministrativi e normativi: e questo si può vedere nelle funzioni regolamentari dove le Autorità esprimono potestà che sono espressione di autonomia normativa oltre che nell’esercizio delle funzioni strettamente amministrative dove esplicano poteri di discrezionalità tecnica o amministrativa .

Quanto all’indipendenza di tali autorità, non si può certo affermare che si tratta di un elevato grado di indipendenza costituzionale riconosciuto agli enti territoriali, alla Corte dei Conti o al Consiglio di Stato; piuttosto è una forma di indipendenza che deriva dal fatto che tali autorità godono di competenza tecnica, nei loro campi di attività, molto approfondita che permette loro di operare, per attuare le loro finalità istituzionali, nel modo migliore possibile allo scopo di assicurare tutela agli interessi emergenti dalla collettività .

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LA BANCA D'ITALIA COME AUTORITA' INDIPENDENTE - tesi di laurea di Pierrenzo Noventa (Univ. di Parma)



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