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La ripartizione delle attribuzioni della Banca d’Italia risulta giocoforza mutata in conseguenza dell’entrata in funzione del S.E.B.C., per cui , a buona ragione, si può affermare che l’unica delle funzioni storicamente attribuite alla competenza diretta della Banca e ad essa rimasta sia rappresentata dalla Funzione di vigilanza; sarà su quest’aspetto che approfondirò la mia analisi cercando di valutare se sia possibile ancora parlare di A.I. nei confronti della Banca solo in relazione alla sua attuale competenza.

Questa precisazione è dovuta alla considerazione che molti autori hanno ritenuto di poterla qualificare come tale solo in relazione alle sue precedenti funzioni Monetarie e Valutarie.

L’articolo 4 del T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia fissa le funzioni della Banca d’Italia in tale ambito operativo; nella sua funzione di Vigilanza, la Banca centrale svolge una serie di attività che vanno dalla formulazione al Comitato Interministeriale Credito e Risparmio di proposte per le delibere affidategli in materia di disciplina e vigilanza bancaria, emana regolamenti, impartisce istruzioni, adotta provvedimenti di carattere particolare, esercita poteri autorizzativi, informativi ed ispettivi.

Prima di addentrarci in un esame più approfondito delle forme in cui si esplica tale funzione, pare opportuno delimitare i confini di questa attività soprattutto valutando se per il loro esercizio sia necessario l’intervento di altri soggetti giuridici operanti nel settore.

L’intervento del nuovo Testo Unico si è inserito nell’alveo creato dalla vecchia legge Bancaria, attuando una specificazione dei criteri di controllo sul sistema e caratterizzando tutta la normativa dall’opzione per la cosiddetta “Vigilanza Prudenziale”(espressione che delinea un modus operandi basato prevalentemente su un controllo regolamentare degli equilibri tecnici delle banche e sulla sussistenza negli esponenti aziendali dei requisiti di onorabilità e professionalità, opzione che risulta recepita dal testo in materia creditizia dalla seconda Direttiva C.E.E .) piuttosto che per la cosiddetta “Vigilanza Strutturale”( orientata prevalentemente verso interventi sulla struttura del sistema creditizio ).
Pur nella forma prudenziale anche il nuovo corpus normativo,che si inserisce nell’alveo del vecchio impianto normativo, ha mantenuto una notevole forma di controllo sul sistema dato che si è considerato opportuno non ridurre gli strumenti di vigilanza, quanto piuttosto procedere ad una loro razionalizzazione.

L’intervento di altri soggetti giuridici si concretizza nelle attribuzioni del C.I.C.R.( l’analisi dei rapporti tra le due entità sarà oggetto di analisi nel terzo paragrafo di questo capitolo); il D.L.C.P.S. n°691 del 1947 aveva affidato a tale organo un potere di alta vigilanza, oltre che in materia monetaria e valutaria( oggi escluse), anche in materia di tutela del risparmio e di esercizio della funzione creditizia ed aveva disposto che le funzioni del cessato Ispettorato per la difesa del risparmio e per l’esercizio del credito fossero attribuiti alla Banca d’Italia.

In quest’ottica se non si poteva parlare di un vero e proprio rapporto gerarchico, tuttavia i rapporti potevano essere ben delineati pensando alla sussistenza di un rapporto di direzione: infatti non potendo il Comitato impartire ordini precisi alla Banca oppure sostituirsi alla Banca nell’esercizio delle sue funzioni, tuttavia tale organo poteva esercitare un potere di direzione nel momento deliberativo delle regole che poi avrebbero gestito tutto il complesso sistema bancario .

Con l’entrata in vigore del nuovo corpus normativo bancario le cose appaiono mutate; anche se l’articolo 2 prevede ancora il potere di alta vigilanza in capo al Comitato, è pur vero che i due centri di potere si pongono in posizione di pariteticità, forse addirittura potendosi in qualche modo determinare una sorta di prevalenza “materiale”della banca sul Comitato ; questo lo si può dedurre da una serie di disposizioni che attribuiscono alla Banca il potere di proposta per la maggior parte dei provvedimenti che il C.I.C.R. adotta in materia creditizia e finanziaria( art.4 T.U. 385 del 1993) insieme alle disposizioni che prescrivono che alle riunioni del Comitato debba partecipare anche il Governatore, con funzioni meramente consultive, oltre alla considerazione che il Comitato per l’esercizio della sua funzione deve avvalersi della struttura della Banca. Struttura, dunque, nella quale si configurano intrecci e ripartizioni di competenze che bene sono giustificate dall’esistenza di un mercato concorrenziale piuttosto che amministrato( quale era quello che scaturiva dalla impostazione delle leggi bancarie del 1936-1938), la cui presenza male accetta autorità di provenienza governativa per loro natura recettive e riproduttive di decisioni politiche mentre risultano necessarie autorità tecniche di vigilanza che intervengano a correggere possibili distorsioni del mercato . Prima di procedere all’esame dei vari tipi di poteri esercitati dal complesso Banca d’Italia-C.I.C.R., appare opportuno ricordare che il Testo Unico del 1993, principale fonte normativa di riferimento,è profondamente intriso di riferimenti alla disciplina unitaria comunitaria in materia di credito e lo stesso articolo 6 prevede:”…le autorità creditizie esercitano i poteri loro attribuiti in armonia con le disposizioni comunitarie.Applicano i regolamenti e le decisioni della Comunità Europea e provvedono in merito alle raccomandazioni in materia creditizia e finanziaria” . Anche se questa norma appare più di principio che altro, è possibile ravvisare, in qualche modo, “l’intentio di autorizzare un opera di coordinamento e di adeguamento dell’intera disciplina vigente, sì da porre il fondamento di un nuovo diritto comunitario bancario” .

Riferendoci al T.U., troviamo agli artt.7, 7°comma e 69 riaffermata una intenzione di forte collaborazione tra Autorità di Vigilanza; in questi articoli si prevede la disciplina della scambio di informazioni tra la Banca d’Italia e le Autorità di vigilanza degli altri paesi UE, sempre però nel rispetto del principio del Home country control, espressione con la quale si vuol significare: attribuzione dei poteri di vigilanza all’autorità del paese dove si trovi la casa madre.

In prima battuta va per altro ricordato che questo complesso di norme i riferisce non solo alle Banche tradizionalmente intese ma anche agli intermediari finanziari ed ai gruppi bancari, configurando, dunque, un ampliamento generale dell’ambito di efficacia della disciplina bancaria rispetto a quanto regolato dalle leggi bancarie del periodo fascista.

Questa dilatazione della nozione di operatori del credito impone, come risulta dal testo unico, che:
1) siano individuate a livello legislativo le finalità della vigilanza;
2) siano applicati ai procedimenti instaurati nell’esercizio della attività medesima i principi della trasparenza amministrativa;

Sull’individuazione a livello legislativo della finalità, l’articolo 5 riporta testualmente:”…avendo riguardo alla sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, alla stabilità complessiva, all’efficienza e alla competitività del sistema finanziario nonché all’osservanza delle disposizioni in materia creditizia”.

A guardare alla vecchia legge bancaria, in questa non erano predeterminate le finalità che dovevano essere poi desunte per via interpretativa né era indicata la distinzione tra le competenze spettanti alla Banca d’Italia in materia di vigilanza e di politica monetaria, mentre l’articolo 5 lo fa.
Il legislatore, prevedendo che la Banca d’Italia, nello svolgimento della sua attività di controllo, sia tenuta, ex articolo 4 T.U. bancario, a rendere pubblici previamente i principi ed i criteri cui è improntata la sua operatività nell’attività di vigilanza, a stabilire i termini per provvedere, a motivare le proprie decisioni, a pubblicare i propri provvedimenti a carattere generale, a rendere conto annualmente del proprio operato mediante la pubblicazione di una relazione sullo stato della vigilanza ha voluto, in qualche modo, porre un temperamento agli ampi margini di discrezionalità che permeano tutta l’attività della Banca d’Italia come autorità di vigilanza, soprattutto se si pensa che cardine di tutto il sistema dei controlli è dato dal principio della sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, principio piuttosto generale che lascia ampi margini di manovra a chi deve darne attuazione . Questo può essere lo spunto per portare l’analisi su un configurazione della Banca stessa come A.I. in una visione diversa da quella tradizionalmente operata.

In ogni caso, per riprender quanto appena affermato, bisogna dire che numerose sono le disposizioni sparse nel corpo del T.U. che riferiscono l’importanza del principio di cui è parola nell’articolo 5, la sana e prudente gestione dei soggetti vigilati: possiamo per esempio ricordare l’articolo 14, 2° comma in tema di autorizzazioni all’esercizio dell’attività bancaria, l’articolo 19, 3° e 7° comma in tema di autorizzazioni ad acquisizioni di azioni o di quote di banche, l’articolo 20, 2° comma in materia di eventuali sospensioni del diritto di voto nei confronti di soci di banche che partecipino ad un accordo per l’esercizio del diritto di voto oppure, con molta rilevanza nell’attuale panorama bancario, l’articolo 56, 2° comma in materia di autorizzazioni alle operazioni di fusione e/o acquisizione cui prendano parte banche; sono tutte norme, queste, che incidono su materie piuttosto rilevanti se non altro perché vengono ad operare pienamente nella tutela della concorrenza e del mercato e che devono rispettare dei parametri di trasparenza tali da permettere di raggiungere la finalità di cui all’art.5 impedendo che l’azione della Banca si configuri come troppo discrezionale (in un senso di permettere che l’azione possa non essere motivata dalla tutela degli interessi pubblici alla libera concorrenza nel mercato delle attività bancarie).

Il terzo comma dell’articolo 4 del T.U. reca l’ulteriore novità del nuovo corpus normativo: si dispone, cioè, l’applicabilità ai procedimenti posti in essere dalla banca dei principi, in quanto compatibili, della trasparenza amministrativa; l’articolo presenta una particolarità nel senso che “… si intendono attribuiti al Governatore della Banca d’Italia i poteri per l’adozione degli atti amministrativi generali previsti da dette disposizioni”. Particolarità non di poco conto in relazione alla quale la più importante dottrina ha emesso un giudizio negativo. La critica che viene mossa è la seguente: nella realtà delle cose, più che un applicazione dei principi di trasparenza amministrativa si è voluta una completa sottrazione di tale funzionalità all’influenza di detti principi; in particolare, secondo detta dottrina, si sarebbe dovuto procedere, anziché ad un mero rinvio di compatibilità, ad una precisa indicazione delle procedure nonché, cosa ancora più importante, si sarebbero dovute indicare le eventuali deroghe al sistema .

Altro punto di discrasia è quello che si può notare se si analizza l’articolo 9 del T.U. dove si stabilisce che avverso i provvedimenti adottati dalla Banca è dato reclamo al Comitato Interministeriale Credito e Risparmio con una legittimazione attiva generalizzata( chiunque vi abbia interesse) entro 30 giorni dalla data di pubblicazione o di comunicazione del provvedimento.Tale articolo, però, altro non fa che confermare l’impostazione per cui si configura una sorta di omogeneità tra il soggetto controllato e quello che svolge il controllo. Mi spiego meglio: se poniamo l’attenzione sul C.I.C.R vediamo che, in primo luogo, alle riunioni del Comitato deve partecipare il Governatore della Banca( anche se in funzione consultiva), in secondo luogo, il comitato deva servirsi, per la sua operatività, del personale e degli strumenti approntati dalla Banca d’Italia quindi è possibile ravvisare non solo una sostanziale omogeneità ma addirittura una posizione egemonica della Banca sul Comitato, così da esporre il sistema ad un rischio di sovrapposizione dell’ente controllato sull’ente controllore.

E’ su questi aspetti che nel capitolo successivo verrà posta l’attenzione, per giustificare la qualificazione della Banca come Autorità Indipendente soprattutto dopo che le tradizionali funzioni attribuite alla Banca, attraverso le quali se affermava la natura di A.I., sono state trasferite, come noto, ad Organismi sopranazionali.

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LA BANCA D'ITALIA COME AUTORITA' INDIPENDENTE - tesi di laurea di Pierrenzo Noventa (Univ. di Parma)



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