Commento all'articolo 29 della "Comunitaria 2002" (Delega al Governo per il recepimento della Direttiva 2001/24/CE sulle crisi degli enti creditizi) La legge 3 febbraio 2003 n. 14, cd. Comunitaria per il 2002 (di seguito, "legge 14/2002"), tra le altre disposizioni di diretta rilevanza per la materia della regolamentazione finanziaria, all'Art. 29 detta delle norme per il recepimento in Italia della direttiva 2001/24/CE, sulla disciplina di risanamento e liquidazione degli enti creditizi (di seguito, la "Direttiva"). La Direttiva individua nel maggio 2004 il termine ultimo entro il quale gli Stati membri sono tenuti ad adeguare i singoli ordinamenti nazionali ai principi contenuti nella Direttiva stessa. Quanto alle modalità di detto recepimento, il legislatore italiano ha, mediante l'Art. 29 della legge 14/2002, delegato al Governo di emanare uno o più decreti legislativi, che, effettuando altresì gli opportuni emendamenti al Testo Unico Bancario (di seguito, "TUB") ed al Testo Unico della Finanza (di seguito, "TUF"), dovrà attenersi ai seguenti principi: 1. Sussunzione delle procedure di risanamento e liquidazione di cui alla Direttiva nella disciplina delle crisi delle banche, prevista nel titolo IV del TUB; 2. riconoscimento delle procedure di risanamento e liquidazione adottate in un altro Stato membro, nonché delle misure adottate dai competenti organi, secondo la normativa dello Stato membro di origine dell'ente creditizio, con le eccezioni tassativamente indicate nella Direttiva; 3. previsione di obblighi informativi ed attività di coordinamento tra le autorità degli Stati membri, attribuendo le relative competenze alla Banca d'Italia e consentendo a tali fini anche il ricorso ad accordi con le altre autorità di vigilanza; 4. in conformità al principio dell'uguaglianza di trattamento dei terzi, ovunque residenti, previsione di adeguate informazioni e forme di assistenza ai terzi residenti in altri Stati membri, per agevolare la tutela dei loro diritti in relazione ai provvedimenti di risanamento e liquidazione; 5. coordinamento della disciplina delle crisi contenuta nel TUB e di quella contenuta nel TUF con il decreto legislativo n. 210 del 2001 (recante "Attuazione della direttiva 98/26/CE sulla definitività degli ordini immessi in un sistema di pagamento o di regolamento titoli"), con la legge n. 340 del 2000 (recante "Disposizioni per la delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 1999"), e con il decreto legislativo n. 231 del 2001 (recante la "Disciplina della responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, delle società e delle associazioni anche prive di personalità giuridica, a norma dell'articolo 11 della legge 29 settembre 2000, n. 300"). Tale coordinamento, volto ad assicurare organicità alla materia, dovrà comunque essere effettuato nell'ottica della "salvaguardia della stabilità del sistema bancario e finanziario". La Direttiva costituisce l'esito di un lungo e laborioso dibattito che si è sviluppato al livello europeo a partire dagli anni '70, e che solo in forza di numerosi compromessi ha finalmente raggiunto un assetto tale da permettere l'emanazione delle norme che si commentano. La materia delle crisi, ed in particolare delle crisi bancarie, è un terreno dominato da differenti discipline nei singoli paesi, e sul quale pertanto arduo appare il tentativo di armonizzazione. Si può sin d'ora precisare che lo scopo della Direttiva non coincide con la previsione di una disciplina comunitaria delle crisi, che si sostituisca a quelle già presenti dei 15 Paesi dell'Unione, quanto piuttosto nel fornire una struttura normativa comune agli Stati membri in grado di determinare quale procedura si debba applicare qualora le difficoltà finanziarie di una banca siano potenzialmente in grado di produrre degli effetti in altri Stati membri. L'ambito di applicazione della Direttiva riguarda da un lato le banche aventi portata comunitaria, ossia quelle banche che, avendo la sede legale in uno Stato membro, siano dotate di succursali in altri Stati membri (1), e dall'altro le banche extracomuntarie che abbiano delle succursali in uno o più Stati membri. Per quanto riguarda queste ultime, si prevede un regime informale di cooperazione tra le autorità dello Stato di origine e quelle degli Stati ospitanti, in modo da evitare duplicazioni di procedure e contrasti di discipline, eventi, questi, in ogni caso dannosi per i creditori (2). Si postula, dunque, che le singole legislazioni nazionali prevedano il diritto delle rispettive autorità di vigilanza di adottare provvedimenti "di rigore" anche nei confronti delle succursali delle banche extracomuitarie, come oggi è contemplato, nel nostro ordinamento, dagli Artt. 77, 78 e 95 del TUB, e dagli Artt. 56, 57 e 58 del TUF. Gli articoli testé richiamati non necessiteranno pertanto di modifiche da parte del legislatore delegato. (3) Per quanto riguarda invece le banche comunitarie, le norme previste dalla Direttiva costituiscono prevalentemente delle norme di diritto internazionale privato, e proprio al diritto internazionale privato si è attinto nell'individuazione dei due principi che stanno alla base di tale atto normativo: il principio di unità e quello di universalità delle procedure di risanamento e liquidazione, che troviamo enunciati nel considerando n. 16 e nell'Art. 3 della Direttiva. In base al primo principio si stabilisce che la competenza sull'an e sul quomodo dell'applicazione di provvedimenti di risanamento e liquidazione spetta esclusivamente alle autorità amministrative e giudiziarie del paese di origine dell'ente creditizio - ossia dello Stato membro che abbia rilasciato l'autorizzazione per l'esercizio dell'attività bancaria (cd. home country control) (Art. 3, comma 1). Quanto al principio di universalità, si prevede che i provvedimenti adottati dalle autorità competenti dello Stato membro di origine "produc[a]no tutti i loro effetti secondo la legge di tale Stato membro in tutta la Comunità, senza ulteriori formalità, ivi compreso nei confronti dei terzi negli altri Stati membri, anche se la legislazione applicabile dello Stato membro ospitante non prevede siffatti provvedimenti o ne subordina l'applicazione a condizioni che non ricorrono" (Art. 3, comma 2). La Direttiva, dunque, si preoccupa di garantire effettività ed efficacia extraterritoriale alla procedura aperta nello Stato d'origine, consentendone l'operatività nell'intero territorio dell'Unione europea. Alla luce di quanto precede, l'intervento del legislatore delegato non potrà non tener conto della necessità di intervenire in particolare sull'Art. 95, comma 1, TUB e, di conseguenza, sul corrispondente 58, comma 1, TUF, i quali prevedono la possibilità per le autorità italiane di sottoporre alla procedura di liquidazione coatta amministrativa le succursali di banche comunitarie (4). Dette disposizioni si ispirano ad un sistema di vigilanza cd. "misto", caratterizzato dalla commistione tra il principio dell' home country control, applicato in materia di vigilanza dell'ente, e quello dell' host country control, che invece trova applicazione in materia di crisi dell'ente. Ciò è dovuto alla territorialità degli effetti delle norme sulle procedure di insolvenza presenti nei singoli Stati membri. Le difficoltà collegate a tale sistema di vigilanza sono state oggetto di un interessante dibattito sorto all'interno della Banca Centrale Europea (5), laddove, esaminate le realtà normative dei singoli Stati membri in subiecta materia, si auspicava una armonizzazione, almeno al livello di individuazione delle norme applicabili ai singoli casi di crisi delle banche. Non si può, infatti, non considerare la circostanza che ciascuno Stato membro "ospitante" tende a monitorare per quanto possibile gli enti creditizi presenti nel proprio territorio, soprattutto nei casi di insolvenza degli enti stessi, se non altro per ragioni di tutela dei creditori appartenenti a detto Stato ospitante. Il principio di cooperazione tra le autorità dei singoli Stati membri, che rafforza le previsioni oggi esistenti sugli obblighi informativi e gli scambi di informazioni, si pone in un'ottica di sviluppo coerente con la formazione di una base normativa unica a livello comunitario. Detta collaborazione, inoltre, insieme al principio dell' home country control, presenta il vantaggio di evitare che vengano aperte molteplici procedure in diversi Stati membri in relazione allo stesso ente creditizio (potenzialmente, una per ogni Stato membro in cui detta banca abbia una succursale). Per quanto concerne la tutela dei creditori nei singoli Stati, nella Direttiva sono presenti apposite previsioni in materia di pubblicità (Artt. 6 e 13) e di informazione ai creditori (Artt. 7 e 14), dirette ad agevolare i soggetti appartenenti a Stati membri diversi da quello d'origine nell'esercizio dei propri diritti nei confronti della banca assoggettata ad una procedura di crisi. Obblighi di informazione reciproca sono previsti a carico degli Stati membri (Artt. 4, 5 e 9, comma 2). Le eccezioni al principio di universalità previste dalla Direttiva concernono la disciplina degli effetti delle procedure su determinati contratti e diritti che, a causa della loro specificità, sono regolati dalla normativa degli Stati membri nell'ambito dei quali essi sono sorti, con esclusione di quella dello Stato membro di origine che regola lo svolgimento della procedura (lex concursus). In particolare, sono previste eccezioni per gli effetti dei provvedimenti di risanamento o di liquidazione sui rapporti di lavoro (che vengono assoggettati alla legge dello Stato membro applicabile ai relativi contratti); per i diritti aventi ad oggetto beni immobili o mobili registrati (da considerarsi disciplinati dalla legge dello Stato nel cui territorio l'immobile è situato o sotto la cui autorità si tiene il registro interessato); per l'esercizio dei diritti di proprietà su strumenti finanziari o altri diritti su tali strumenti, la cui esistenza o trasferimento presuppongono l'iscrizione in un registro, in un conto o in un sistema di deposito accentrato (che viene assoggettato alla legislazione dello Stato membro in cui sono detenuti o situati il registro, il conto o il sistema di deposito accentrato in cui sono iscritti tali diritti). Un'ultima annotazione, ma non meno importante, merita di essere considerata: manca, nella direttiva, una definizione di "crisi bancaria"; l'unico accenno al riguardo può rinvenirsi nel considerando n. 2, che fa riferimento a "situazioni che potrebbero verificarsi in caso di difficoltà in un ente creditizio". Circostanza, questa, indicatrice di quanto spinoso e contrastato sia a tutt'oggi il dibattito sulle crisi delle banche in Europa. A.P. 21/02/2003 Note: 1 - A tal proposito viene precisato, nei considerando nn. 2 e 3, che l'ente creditizio e le sue succursali "formano un'entità unica soggetta alla vigilanza delle autorità competenti dello Stato nel quale è stata rilasciata l'autorizzazione valida nell'insieme della Comunità […], e che "sarebbe particolarmente inopportuno rinunciare a tale unità che l'ente forma con le sue succursali allorché è necessario adottare provvedimenti di risanamento o aprire la procedura di liquidazione". 2 - Per ciò che concerne gli enti creditizi con sede legale fuori dalla Comunità, è previsto che in materia di risanamento delle succursali costituite in uno Stato comunitario le autorità competenti del Paese ospitante "sono tenute ad informare […] le autorità competenti degli altri Stati membri […] della propria decisione di adottare un qualsiasi provvedimento di risanamento […] (Art. 8); e che in materia di liquidazione le stesse autorità del Paese ospitante "sono tenute ad informare […] le autorità competenti degli altri Stati membri ospitanti […] della propria decisione di aprire una procedura di liquidazione" della succursale della banca extracomunitaria (Art. 19). 3 - Appare a tal riguardo opportuno rilevare che il legislatore italiano non si sia limitato a prevedere un coordinamento delle norme interne concernenti le crisi delle banche, contenute nel TUB con quelle della Direttiva (obbligo, questo, direttamente derivante dalla Direttiva stessa), ma ha esteso l'ambito di detto coordinamento anche alla disciplina delle crisi prevista nel TUF [cfr. lettera e) dell' Art. 29 della legge 14/2002], "per assicurare organicità alla normativa interna". 4 - Art. 95, comma 1, TUB: “Quando a una banca comunitaria sia stata revocata l’autorizzazione all’attività da parte dell’autorità competente, le succursali italiane possono essere sottoposte alla procedura di liquidazione coatta amministrativa secondo le norme della presente sezione, in quanto compatibili”; Art. 58, comma 1, TUF: “Quando a una impresa di investimento comunitaria sia stata revocata l’autorizzazione all’attività da parte dell’autorità competente, le succursali italiane possono essere sottoposte alla procedura di liquidazione coatta amministrativa secondo le disposizioni dell’art. 57, in quanto compatibili”. 5 - European Central Bank, Cross-Border Aspects of Insolvency Proceedings for Credit Institutions - A Legal Perspective, Basilea, 21-23 gennaio 2002. Bibliografia: -- F. Capriglione, Commentario al Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, Padova, 2001; -- G.F. Campobasso, Testo Unico della Finanza, Torino, 2002; -- F. Di Fonzo, La disciplina comunitaria delle crisi bancarie: la direttiva 2001/24/CE, CERADI - LUISS, 2002; -- EUROPEAN CENTRAL BANK, Cross-border aspects of insolvency proceedings for credit institutions - a legal perspective, Basilea, 2002; -- R. Costi, l'ordinamento bancario, Bologna 2001.
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